Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 面对脱欧阵营几个月来猛烈攻击,英国首相卡麦隆日前搬出英国前首相邱吉尔于二战时期,与欧陆盟友力抗希特勒的精神——「当年邱吉尔没有放弃,今天我们也不该放弃」——呼吁英国留在欧盟。

Brexit(英国脱欧)

上面这个英文字,是最近几个月网路最频繁搜寻的文字之一,足见这个议题已经全球发酵,引起各界关注。脱欧公投是英国首相卡麦隆于2015年竞选连任的选举承诺,原先预计在2017年举行,但因应保守党内日益升高的脱欧声浪,以及在上次欧洲议会选举得票第一的疑欧右翼政党「英国独立党」(UKIP)的脱欧诉求,卡麦隆于是决定提前于今年6月23日举办公投,让英国人民「自己的未来自己决定」。

谁可以投票?根据BBC详细的指南,所有定居于英国、年龄18岁以上的英国、爱尔兰与大英国协公民皆有投票权;而旅居海外未超过15年的英国公民、以及居住在直布罗陀(Gibraltar)的英国上议院成员与大英国协公民亦可参与投票;其余国家的欧盟公民,除了爱尔兰、马尔他与赛普勒斯外,则皆无投票权。


许多人或许不知道,脱欧公投并非史无前例。事实上,这次的公投是英国自1973年加入欧盟以来,第二次的「任性之举」。回顾历史,1975年英国面临是否续留欧洲共同市场(EEC)的抉择,当时执政的工党举行了第一次的脱欧公投,结果67%的民众支持继续欧洲共同市场。43年后的今天,英国又再次举行公投,频率之高位居欧盟之冠,充分反映了英国与欧盟之间「若即若离」的特殊关係。英国留与不留欧盟,不仅是英国问题,也是欧洲问题,其影响範围不囿于大不列颠岛,整个欧洲都将受到影响。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 2016年6月23日对英国跟欧盟来说都是历史性的一刻——英国会自此在欧洲统合史上缺席?还是如首相卡麦隆所呼吁的,英国「never quits」?

为了不让自己成为「脱欧首相」,在英国历史上留下「恶名」,也深怕英国内部再起分裂危机(苏格兰扬言,若英国脱欧,那苏格兰就要脱离英国,独自加入欧盟),危害英国统一,卡麦隆因此竭尽全力鼓吹继续留欧。然而,就民调的结果来看,前几月以来,留欧虽然微幅领先,双方差距却始终都不是很明显。而就在六月初,脱欧阵营首次「逆转胜」,然后在公投前的两周,脱欧持续十个百分点领先留欧阵营。士气大振的脱欧派于是卯起劲来,在最后决战几周内祭出「移民牌」,猛烈的攻势让留欧阵营几乎难以招架。

几个月来近似五五波的投票趋势,让「疑欧派」与「统合派」竞争激烈,这股绷紧神经的紧张感蔓延、笼罩于整个不列颠岛,直到上周四(6月16日),一名工党籍国会议员乔.考克斯(Jo Cox)在选区遭到刺杀,虽然高喊「英国优先」(Britain First)的兇手的行兇动机仍待调查,突如其来悲剧让留脱两阵营在第一时间宣布停止一切宣传活动。举国震惊,先前两阵营的隔空叫嚣嘎然而止。而在经过两天的短暂「熄火」后,拉票活动再次于周日(6月19日)启动,考克斯悲剧后首次民调,却又显示留欧阵营民调回升,一切的变动发展极速又让人有如雾里看花。

究竟,这是个什幺样的脱欧公投?各阵营里面又都是什幺样的人?而老调重弹的「脱欧」,对英国、对欧盟,存在着什幺样的弦外之音?

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 英国与欧盟之间始终存有着「若即若离」的特殊关係,而老调重弹的「脱欧」,对英国、对欧盟,究竟存在着什幺样的弦外之音?

▎脱欧?留欧?不同调的英国政党们

保守党与英国独立党是两个主要支持脱欧的政党。然而相较于脱欧意向明确的独立党,保守党内的脱欧意愿有如英国整体民调的缩影——49%支持脱欧、41%支持留欧、10%尚未表态。保守党是英国疑欧派大本营,也是推动脱离欧盟的主要政治力量,前保守党首相柴契尔就是保守党疑欧派最具代表的人物。在英国下议院坐拥330席、作为议会最大党的保守党,现今已有九成议员表态各自选边站;根据今年一月英国《卫报》的调查,支持脱欧的保守党议员有110人、支持留欧的有128人、91人尚未表态、1人选择中立;而在卡麦隆政府的22位部长中,只有司法、劳工、就业、文化与北爱尔兰部长支持脱欧,其他17位部长皆支持留欧。然而就目前趋势看来,支持脱欧的议员与选民数量明显增加。

而在英国政治光谱中脱欧意识最强的政党——英国独立党——有91%支持脱欧、6%支持留欧、3%尚未表态。该党在去年国会大选中,获得12.6%的选票,成为得票率仅次于保守党与工党的一匹黑马,该党的脱欧声量因此不容小觑。英国独立党的主要诉求就是「反移民」,顺着欧洲难民危机的发展,英国独立党轻易地获得九成以上选民支持脱欧。党魁法拉吉(Nigel Farage)认为,大量移民已对英国造成严重影响,破坏社会与人民和谐;只要英国仍是欧盟会员国,就得接受欧陆移民、只要英国一日不离开欧盟,英国移民问题就会越来越严重。除此之外,法拉吉还希望英国政府能保护人民免于类似巴黎恐攻的威胁,解决之道便是离开欧盟,并恢复边境管制。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 英国独立党党魁法拉吉与其脱欧阵营的核心诉求,就是「反移民」;他认为,大量移民已对英国造成严重影响,破坏社会与人民和谐。

除了保守党与英国独立党之外,民主统一党(Democratic Unionist Party; DUP)亦是一个旗帜鲜明的疑欧政党。在西敏寺代表北尔兰的民主统一党,在下议院拥有八个席位,该党于今年二月中表态支持脱欧;而同属代表北爱尔兰的阿尔斯特统一党(Ulister Unionist),却发表留欧声明。从保守党到北爱尔兰,这次的公投让许多昔日老战友与老盟友,分道扬镳。

党内不同调的情况也同样发生在支持留欧的政党里。作为英国最大在野党的工党,在下议院拥有230席,传统上是一个亲欧政党,前首相布莱尔执政期间积极推动欧洲军事合作与加入欧元区等亲欧政策就是最佳写照;因此,不足为奇地,有六成五的工党选民支持留欧。该党党魁柯宾(Jeremy Corbyn)在四月接受专访时表示,工党内部是以压倒性多数支持英国留欧,因为他们相信,欧盟28会员国可以相互帮助,并透过集体行动来解决跨国问题;若英国继续留欧,那幺就可以利用欧盟集体力量,共同打击恐怖主义与气候变迁等问题。除此之外,工党也相信,欧盟可以透过集体力量妥善处理投资、就业、劳工、消费者保护与环境问题。

然而,工党内表态脱欧的虽然还不及四分之一(24%),却也非小数目。工党内疑欧声量最大的莫过于议员斯图尔特(Gisela Stuart)。本月初当保守党脱欧代表人、同时也是前伦敦市长的强森(Boris Johnson)提出脱欧后英国移民政策白皮书时,斯图尔特甚至与强森一搭一唱,在该政策愿景的联合声明上署名背书。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 脱欧阵营内与前伦敦市长强森一搭一唱的工党议员斯图尔特(Gisela Stuart)。

工党之外,留欧阵营另一个支持者便是自由民主党(Liberal Democrats, LibDem),与民主统一党同样拥有八个席位的LibDem,在欧盟议题上倾向支持留欧(60%);相较于工党,其支持脱欧比例高出四个百分点(34%;13%尚未表态)。自由民主党将焦点放在「国民健保」(National Health Service; NHS)上,党魁法伦(Tim Farron)认为「劳工自由流通」(Free Movement of Workers)对英国经济相当重要,若英国脱欧,经济将受到严重打击,进而影响已负债三兆英镑(相当于138兆台币),届时NHS有可能无法负担部份医疗开销,民众自付额度将因此提高。

然而,曾于2010年-2015年间与保守党共组联合政府的自由民主党,在去年的大选遭逢前所未有的溃败,在下议院一口气失去48席,2014年的欧洲议会大选更是全面失守,原本的11席如今只剩孤零零的一席,政治颠峰已逝的自由民主党,如今成为留欧阵营内的单薄势力。

然而,除了工党与自由民主党外,英国还有一股支持欧盟的强大政治势力不容忽视,那就是苏格兰民族党(Scottish National Party; SNP)。该党为英国下议院第三大党,佔有54席位;在Brexit过程中,苏格兰民族党强调如果英国决定脱欧的话,那幺苏格兰将立刻举行第二次脱离英国公投,不惜任何代价要独立于英国之外,然后申请加入欧盟。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 对一向亲欧的苏格兰来说,英格兰的人口数量优势恐怕将淹盖苏格兰渴求留欧的声音,若公投结果令人失望,苏格兰民族党也不讳言表示,或许会再赌一把独立公投。

▎致欧盟:消逝的国家主权

脱欧公投虽是老调重弹,但是魅力仍在;这场公投不仅是英欧关係的决斗,也是欧盟制度的体检。先不论英国若脱欧成功所带来的冲击会有多大,脱欧公投本身即可作为欧洲迈向下一步统合,一个适时的「停看听」的机会。其中有三个政治面向值得我们细细观察:

首先,从欧盟既存的制度与机构设计来看,欧洲统合有明显迈向联邦体系的趋势,也就是说,布鲁塞尔逐渐发展成为掌控全局的中央政府,而欧盟会员国则渐渐流失主权而被矮化成为欧盟体系下的次级政府。这种发展会出现两个问题:第一,当权力过度集中布鲁塞尔,主权国家便会失去弹性的应变能力。欧债危机就是最佳写照:当欧洲央行掌控欧元区共同货币政策时,欧元区会员国就无法弹性使用货币政策(例如:币值升贬)来解决国内经济问题。从英国不愿使用单一货币即可看出,英国对于保有与捍卫国家主权的意识,比愿意进一步统和的国家来得强烈;不愿让渡的主权,当然也就不只侷限在货币政策上。

其次,欧盟虽是全世界最大且最完整的区域组织,其治理能力却也是有限的,不能解决共同问题。按照欧洲统合的游戏规则,欧盟会员国让渡主权给欧盟,由欧盟制订对会员国具有约束力的共同政策,来解决共同问题;但在难民问题上,欧洲边境管理署(Frontex)完全失灵,根本无法防堵中东与北非难民入境,最后迫使会员国关闭边境「自救」。因此,欧盟会员国是否应继续让渡主权或授权欧盟,受到相当程度的质疑。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 英国留与不留欧盟,不仅是英国问题,也是欧洲问题。德国《明镜周刊》最新一期大篇幅分析脱欧风险,甚至在封面呼吁英国:「拜託,别走!」。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 呼吁留欧的还有希腊人,日前(6月16日)雅典一场抗议政府的示威游行中,亦出现民众举牌,向Brexit说不。

再来,德国霸权是个问题。上述联邦模式的统合方向,很明显是德国霸权的结果。德国总理梅克尔自2007年执政以来,已经进入第三次任期;在第一与第三次任期期间,梅克尔成功组成「大联合政府」,与过去最大敌对政党「社民党」(SPD)合作无间,使梅克尔在国内的地位稳若泰山。而在欧洲层面,梅克尔挟其大国优势,再加上财政部长秀伊伯乐(Wolfgang Schäuble)的大力支持,使德国成功主导欧债危机的发展,举凡「稳定与成长公约」(Stability and Growth Pact; SGP)、撙节政策、财政联盟等措施皆出自德国之手。

除此之外,梅克尔的难民政策亦主导欧洲难民问题的发展。「21世纪的欧盟,是梅克尔的时代」,这种事实使英国难以接受,毕竟英国是个有光荣传统的国家,亦是欧盟三大领导国之一,怎能屈就德国,任凭「梅克尔中心主义」在欧盟体系内无止境蔓延呢?因此,「如何平衡德国,找回英国地位」,成为英国疑欧派的心理难题。

英国是欧盟第二大经济体,因此,如果英国真的脱离欧盟,那对欧盟整体经济发展肯定是弊大于利,所有欧盟会员国经济都将受到负面影响。有鑒于此,欧盟与欧盟会员国皆想尽办法要让英国留在欧盟,因此才会出现今年二月底的「妥协文件」,让英国享受特殊地位待遇。

不过,这种特殊化英国的作法对欧盟是一种伤害。英国限制「欧盟移民」的社福权益,等于将中东欧国家的人民视为二等公民,引起中东欧会员国强烈不满。而欧盟允许英国不参与欧元区、不参加政治统合等妥协方案,等于是为「点餐式统合模式」(Europe à la carte Modell)背书,欧盟会员国得以国家利益为依归,选择性参加欧盟政策,这势必是欧洲统合运动的倒退。最后,卡麦隆看準欧盟会全力挽留英国的心理,强迫欧盟接受有利英国的特殊条款,这无非是一种勒索行为,实不足取;况且,其他欧盟国家(例如:法国、西班牙、瑞典等)亦将起而效尤,诉诸脱欧公投,来保护国家利益;这种「假脱欧之名,行勒索之实」的风气,将影响欧洲政治统合的发展。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 不论是难民还是欧盟移民,脱欧阵营都存有疑虑。英国独立党最新的反移民文宣(如图),引发留欧阵营的一阵砲轰,将之指责为「种族歧视」。

▎「再见欧盟」的弦外之音

英国人如果选择脱欧的话,那幺就是欧盟统合史上,第一个终止会员国地位的国家,在程序上,应按照欧盟条约第50条「退出条款」的规定,由英国政府向欧盟理事会(Council of the European Union)提出退出申请,然后进行停止条约义务的谈判后,正式退出欧盟。

英国退出欧盟的负面影响很大。对欧盟来说,英国脱欧后,欧盟经济将会规模变小(英国是欧盟经济大国)、政治影响力减弱(英国是联合国安理会常任理事国)、军事行动能力下降(英国是欧盟国家中最有军事行动能力与经验的国家);对德国而言,就如梅克尔常说的:「少了英国,欧盟就不完整」,况且德英贸易量可能下滑,让德国企业愁眉苦脸;对法国来说,欧盟体系中「法德英三驾马车」的结构将因少了英国而崩溃,更糟糕的是,法国「联英制德」的统合战略亦将瓦解;对美国来说,「英美特殊关係」让英国成为美国在欧利益的捍卫者,少了英国,美国在欧之政、经、军战略的推行将面临更多障碍。

其实,英国脱欧对英国本身的影响才是最剧烈的。原先畅通无阻的对欧贸易,此后将恢复关税制度,使英国商品处于劣势;而在停止适用欧洲单一市场「人员、商品、劳务、资金」四大自由流通后,英国失业人口将暴增300万。再者,伦敦金融龙头地位,将因欧盟大金融机构的撤离,而拱手让给巴黎或法兰克福,也因此专家预测,脱欧后的英国国内的生产毛额(GDP)将在2030年萎缩20%。这些深远的影响,是卡麦隆主张留欧的主要考虑。

疑欧派人士然也知道这些负面影响,但是,脱欧阵营的想法也不是没有道理,更不是完全错误。英国脱欧派最耿耿于怀的点就是「太强大的欧盟,压缩了国家主权」;在最近的难民危机中,欧盟机构的强势作为更让英国疑欧派感到不悦——例如:欧洲执行委员会容克所提的「难民分配制度」(2015年5月13日提议:按人口数、经济力、失业率与已收难民数等四大标準分配难民)、「难民专款」(2016年3月1日提议:调拨七亿欧元专款处理难民问题)与「拒收难民处罚办法」(2016年5月4日提议:拒绝一个难民处罚25万欧元)等——这些都是毫无考虑各会员国立场、欧盟一意孤行的强制措施。由此可见,在这波脱欧浪潮下,欧盟应该要了解其弦外之音与言外之意,好好思考与调整其决策模式、好好重建超国家组织与主权国家新关係,那幺欧洲统合才有美好的未来。

Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 在这波脱欧浪潮下,欧盟应该要了解其弦外之音与言外之意,好好思考与调整其决策模式、好好重建超国家组织与主权国家新关係,那幺欧洲统合才有美好的未来。


Brexit:大英帝国,留下或离开的政治姿态 张福昌 淡江大学欧洲研究所副教授。德国科隆大学政治学暨欧洲问题博士,研究专业主攻欧盟共同外交与安全政策、欧盟司法与内政合作、欧盟政治制度、国际恐怖主义、国际安全问题等。曾主持大爱电视台「全球视野」节目。

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